对文化市场知识产权保护执法工作难点的思考

江苏省南京市秦淮区文化局   沈国成

    2001年12 月11日， 中国正式加入了世界贸易组织，同时并参加了WTO知识产权保护协议，自此加快了我国知识产权保护法律化的进程。近年来，各地公安、海关、新闻出版、版权、文化等部门为加强知识产权保护，共同努力，不断开展各种形式的专项治理工作，严厉打击出版物领域的侵权盗版活动，取得了明显成绩，为促进社会和谐做出了积极贡献。但是，文化市场知识产权的侵权盗版活动及“制黄”、“贩黄”等问题依然存在，国家利益受到影响，经济秩序遭到了破坏，政府部门必须加大对文化市场知识产权保护执法工作的力度，而整治规范出版物将是一项长期而艰巨的任务。

    一、文化市场的侵权盗版问题形势严峻

当前的文化市场，盗版音像制品、非法出版物在市场上占有了较高的比率，而正版制品却受到走私、地下生产、违规经营的挤压，多年来一直困扰着出版界、著作权人及相关利益群体。许多卖得好、读者多的书、刊，都被盗版，翻版盗印的速度令人咋舌，且制作工艺也在不断提高，到了几乎可以假乱真的地步。眼下，不论你走到哪个城市，都能在市场上发现各种封面琳琅满目的盗版音像制品，一些盗版的故事片，连续剧、歌曲、戏剧、人物传，港片、国产片、外国大片，盗版分子随意假借哪家出版社，随意打一个出版编号，便可混入市场，而且包装精美，做“假”精妙，与正版一模一样，出版社名称、出版号、版权认证号、防伪标签，应有尽有，实在令人叹为观止。近年来我市开展的出版物市场整治查获收缴的侵权盗版碟片有《功夫》、《无极》、《杀破狼》、《夜宴》等。现在一个节目投放市场，只要好销，利润高，紧跟着就是盗版，速度之快，投放之广。电影《南京、南京》刚一上映，市场上就出现了盗版碟片，让出版社震惊。一些不法分挺而走险，从境外走私大量淫秽色情光盘，贩卖、传播。一些音像出版、复制单位打着人体艺术、性教育等幌子，违规或非法出版、复制，从封面、包装到内容都存在低俗、色情淫秽问题的音像制品、一些合法销售单位将其堂而皇之地公开销售，严重污染了社会文化环境，败坏了出版行业形象。现在网络侵权行为也越来越严重，一些网吧未经权利人许可，随意下载、复制影视作品，并通过私设的服务器向公从传播，属于侵权盗版违法行为。南京曾有17家网吧因未经许可，复制、传播电影《无极》而被广东中凯公司起诉，其中11家是因为盗播等侵权行为成了被告。侵权盗版的行为范围之广，种类之多，危害之大，引起社会各界的广泛关注。

二、侵权盗版行为严重危害国家利益

   我国是出版物市场大国，又是电影、音像等文化产品侵权盗版的重灾区，盗版制品的泛滥已对社会带来了极大的危害。一是侵犯知识产权，损害著作人的合法权益。几年前广东大圣文化传播公司出版刀郎的专辑《2002年的第一场雪》，其正版发行量为400万张，但盗版却高达2000万张，因盗版造成的损失达4亿元人民币，侵权盗版严重制约了中国民族产业的发展。二是扼杀原创精神。因惧怕盗版冲击，一些优秀作品难以面世，无疑会打击创作者和出版者的积极性，致使文化生产力萎缩。如果只须举手之劳就可以抢先摘到又红又大的苹果，那么有谁还会吃力不讨好地去种苹果树?三是严重危害国家文化安全。一些侵权盗版的影视音像产品、网络游戏产品逃避政府监管，不经审查程序，擅自通过走私、网络下载和非法复制等渠道流入中国文化市场，不仅危害文化市场秩序，而且严重危害国家文化安全。四是形成地下经济，偷逃国家税收，损害国家利益，破坏社会主义市场经济秩序。在走私盗版的挤压下，中国的电影票房和音像发行收入不能快速增长，一些门票收入甚至还大幅度下降。据有关人士估算，中国音像制品年消费能力在200亿元左右，但实际上，音像业未能对我国经济增长产生应有的拉动作用，很重要的原因就是相当一部分市场份额被地下经济占领。五是造成不公平竞争，挤压正版经营，危及我国民族音像业的生存与发展。盗版由于没有版费、税收等支出，成本大大低于正版，致使正版无法在价格上取胜，势必形成正不压邪。近年来国内合法音像生产单位效益普遍下滑，拿我省一城市为例，过去持证经营达1400多家的音像门店，至今已有400多家歇业或暂缓经营。而南京秦淮区的音像出租、零售门店而言，原来持证经营户80多家，而今只剩下20余家在惨淡经营，音像市场萎缩就是最有力的说明。六是肆意传播国家禁止传播的内容，污染社会风气，冲击民族的道德、价值观，破坏社会主义精神文明建设。一些侵权盗版产品有的含有反动、色情、淫秽、赌博、暴力等国家禁止传播的内容，侵占了民族文化的生存空间，损害了未成年人的身心健康，腐蚀了人们的思想意识，对社会稳定构成了严重威胁。七是粗制滥造，以假乱真，蒙骗、坑害消费者，侵犯了解消费者的合法权益。从技术上讲，盗版的图书和音像产品在印刷质量、音质画面都无法达到正版的水平，加上盗版者惟利是图，在制作上偷工减料，不仅损害播放设备，也削弱了消费者对艺术品全面、真实欣赏的乐趣。八是寻求权力保护，引发腐败，损害政府管理权威，为不法分子营造了“防空洞”，助长了盗版气焰，特别是中国已加入了世界贸易组织，任何违反约定俗成国际公认的行为规则，都将会给我国造成不良的国际影响。

三、行政执法工作艰难的原因分析

近年来，某些地方印刷企业，特别是小型印刷企业数量严重失控，个体印刷点数量急剧膨胀，为盗版图书提供了生产渠道。而音像制品、电脑软件的盗版则是隐蔽分散。由于音像制品的光盘成本是很低廉的，一张光盘材料费只几毛钱，加上加工费、封面费也不过3元，一张盗版到二级批发手中也只有4元，可以说生产、销售盗版光盘是一种暴利。对于盗版泛滥的问题，从本质上讲，是盗版者经济利益的驱动所至，因为盗版成本低，有暴利可图，利润丰厚，不法分子才利欲熏心，且竞敢以身试法。最近，秦淮区文化稽查人员在夫子庙地区查获了大量的电影、音乐作品盗版光盘，大多是居民家中私下刻录，经过大量复制后批发给小商贩卖。目前，这种以营利为目的私下刻录音像光盘的严重侵犯著作权的违法行为还比较普遍。

当前国家在出版物市场管理的职能体系方面还存在着一些不完善之处，各级政府主管部门在管理中面临一定的困难，造成了侵犯盗版活动屡禁不止，“扫黄打非”扫不完、打不尽的被动局面。原因有以下几方面：一是环境复杂，敏感问题逐年增多。境外盗版集团大量潜入中国内地市场，并有组织、有计划、有步骤、有预谋地向我国输入相当数量危害国家利益和安全的出版物，进行思想文化渗透，盗版活动变的日益泛滥，上游”源头不断，“下游”忙于应付，这就好比开着水龙头拖地板，总拖不干净。二是不法分子的手段日益狡猾、隐蔽。这几年，地下盗版市场已经形成一个较完整、隐蔽性较强的体系。一些地下批销网络有的已成团伙化，由黑社会势力操作，形成了跨地区的秘密组织，给执法部门打击取缔带来了较大的难度。三是非法出版物买方市场空前活跃。我国尚处于社会主义初级价段，人民群众收入水平相对较低，尽管盗版制品品质低劣，但其低廉的价格对广大中低收入人群却颇具吸引力。这种错误的消费观念不仅诱发扭曲了人们的消费行为，还为盗版业提供了买方市场。四是与国内的经济形势有关。随着改革的不断深入以及当前金融危机影响，再加上起点低、成本小、经营活特点，许多人做起了音像制品、图书杂志的生意，其中有的因为法律意识淡薄而从事了非法的经营活动。在印刷行业，由于企业竞争激烈，没有业务做的到处“找米下锅”，使盗版书刊生产印刷非常方便。不少印刷厂只考虑经济效益而忽视国家的法规，明知是盗版的、非法的也照样接纳业务。一些地下印刷厂更是肆无忌惮，唯利是图，置国家法律不顾，大量印刷有严重政治问题的非法报纸、书籍。五是“扫黄打非”执法力量薄弱。庞大的出版物市场与单一的管理队伍、繁重执法任务与落后的办案手段形成较大的矛盾。南京市现有的庞大市场，各区县的文化执法管理人员却明显不足，既要做好行政许可工作，又要组织对违法经营活动的执法行动，长期超负荷，如同小马拉大车不堪负重，难以承担歌舞娱乐场所、出版物市场等10多个项目的日常管理工作。六是管理体制不健全。南京市许多区县文化市场稽查管理机构、执法装备、办案经费及人员编制问题长期没有得到解决。现在各区县的管理机构名称、人员编制不一，有市场科、市场办、社文办、管理所，稽查所，稽查队等，人员有行政编、事业编、合同工、临时工等。办公条件差、缺少装备，稽查人员没有制服、外出执法没有车辆，这些都与管理所承担的艰苦任务极不适应。七是缺乏相应配套法律保障。文化部门在行政执法过程中，如没有公安、工商、城管部门人员的配合是很困难的，少数违规经营者不服从管理，抗拒执法，围攻执法人员的事件在屡有发生，没有相应法律保障和配套应急措施，稽查人员的人身安全得不到保证，不利于对违法犯罪行为进行及时有力的处罚和制裁，影响了文化行政部门在市场管理中的权威。八是管理机构协调不一、政出多门。参与文化市场管理的各个部门由于体制和机制的原因，各司其职，存在着多头管理、政正多门、左右交叉、上下错位的状况，没有能真正形成合力，有时甚至还存在着推诿、扯皮、相互埋怨的情况。九是缺乏有效的监督制约机制。现在一些地区还存在着地方保护主义的温床，有不少人对打击盗版、保护知识产权不够重视，对盗版的危害认识不足，重“扫黄”，轻“打非”，有的甚至认为盗版无害、群众需要、适应经济发展，对盗版采取姑息纵容的态度，至使对盗版行为的保护愈演愈烈。这种缺乏监督、制约、激励的机制势必造成有法不依、执法不严的状况，最直接的后果是让盗版出现前所未有的“繁荣”，给市场管理和“扫黄打非”工作制造了极大的障碍。

四、强化市场管理和行政执法的对策举措

日前，国家知识产权局与江苏省政府签署了创建实施知识产权战略示范合作协议，这是贯彻落实科学发展观，推动国家知识产权战略大实施，促进区域知识产权工作全面开展的重大战略实施，对文化市场的管理，打击侵权盗版，保护知识产权，提出了更高的要求。加强知识产权保护，开展“扫黄打非”斗争，既是一项持久、长期的工作，又是光荣而艰巨的任务，为建立一个规范有序、健康繁荣的出版物市场，必须以高度的责任感使命感，拿出切实举措，抓紧、抓好、抓出成效。一是建立高效的执法协调机制。面对出版物市场侵权盗版行为屡禁不止、屡打不绝的现实，要完善跨部门的联合执法机制，建立跨地区的案件移送、信息通报、配合调查等工作机制。完善、扩展信息服务、案件督办、数据统计、状况评价、监测预警工作平台的功能，加强执法协调机构、行政执法部门和公安、司法机关工作的紧密结合。进一步完善“两高”《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。加大对盗版侵权的打击力度，把盗版经营者送上法庭，推动出版物市场行政执法向公安机关移送涉嫌犯罪案件、促进行政执法与刑事执法的有效衔接。二是加强政府执法、审判、机制建设。根据国家保护知识产权工作组的要求，按照《2007年中国保护知识产权行动计划》，在执法方面将开展“反盗版天天行动”、打击盗版教材教辅专项行动、“蓝天会展行动”等14个专项整治行动。继续贯彻实施《展会知识产权保护办法》，开展联合督办侵犯知识产权的大要案件、查处走私电子游戏机的违法行为、依法及时批捕、起诉侵犯知识产权的犯罪分子等11个日常执法项目。在审判工作方面充分发挥知识产权司法保护的职能作用，采取各项措施保障全社会的自主创新能力和知识产权创造活力，依法严惩侵犯知识产权犯罪，有效打击和预防侵犯知识产权犯罪行为。在机制建设方面将采取建立高效的执法协调机制，完善、规范各地保护知识产权举报投诉服务中心服务功能。完善执法监督机制，加强对该办法执行的检查监督，严格推行行政执法责任制，变主管部门负责制为执法主体负责制，明确各种违法行为的执法主体，强化执法主体的直接责任。 三是建立完善综合执法机制。针对反盗版存在执法力量不足、地方保护以及黑恶势力的干扰等问题，政府各部门要统一部署，组织开展行之有效的联合执法行动。各文化行政执法部门要加强协调，密切配合，，建立组织更为方便、行动更为灵活的文化市场区域执法协作网络。采取异地联合执法机制，集中力量打歼灭战，加大对盗版分子的威慑力，打破地方保护，破除黑恶势力的干扰，压制住不法分子的器张气焰，树立文化行政执法部门的权威。四是加强文化市场执法队伍建设。各级部门要进一步加强组织领导，切实解决好编制机构、人员装备、经费等问题，充实加强保护知识产权执法工作的一线力量，使之能更好地适应新形势的需要。要引导执法人员加强学习，增强严执法队伍素质，提高执法办案水平。要加强对执法人员的约束力和监督，确保执法合法性和公正性，严禁滥用权力和宽严失度的现象。五是要进一步强化长效管理机制。要把集中行动与职能部门的日常管理紧密结合起来，日常管理要更严、更频繁，集中行动要更有力，打击要更狠。要注意市场的发展和变化，对重点地区要严管，对重点部位要严查，对地摊游商要严打，对犯罪分子要严惩。要突出对校园周边文化市场管理的重点，对书屋、碟屋、网吧、游戏机室要定期组织检查和集中整治，为未成年人健康成长创造良好的文化环境。六是抓好市场建设，促进出版物市场的健康发展。出版物市场是文化产业中发展最为迅速、最为活跃、最具规模的市场，政府部门不仅要抵制非法盗版制品的侵入，还要积极构建正版制品快速流通渠道，扶持正版制品行业的发展，大力引进正规音像店、书店在各区域落户，让正版图书和音像制品占领市场，以满足人们日益增长的精神文化需求。