对“扫黄打非”执法难点的对策及思考

秦淮区“扫黄打非”工作领导小组办公室  沈国成

(荣获南京市综治征文二等奖)

    在党中央、国务院的领导下，全国性的“扫黄打非”工作已开展了近20年，各地公安、海关、工商、新闻出版、版权、文化等部门，共同努力，持续开展“扫黄打非”专项治理工作，严厉打击出版物领域的侵权盗版活动，为促进社会和谐做出了积极贡献。但是，出版物市场的侵权盗版活动屡禁不止，“制黄”、“贩黄”等问题依然存在，盗版音像制品、非法出版物在市场上还占有较大的比率，使国家利益和经济秩序遭到了严重破坏，政府部门开展的“扫黄打非”工作将是一项长期而艰巨的重要任务。

    一、出版物市场非法盗版问题触目惊心

多年来，盗版问题一直困扰着出版界、著作权人及相关利益群体，用“盗版猛于虎”形容当前的出版现状，绝不为过。眼下，在市场上随处都能发现各种封面琳琅满目的盗版音像制品和图书刊物，盗版分子随意假借哪家出版社，随意打一个出版编号，便可混入市场，而且包装精美，做“假”精妙，出版社名称、出版号、版权认证号、防伪标签，应有尽有，与正版一模一样，实在令人叹为观止。我市开展的出版物市场整治曾查获收缴的侵权盗版碟片就有《功夫》、《无极》、《杀破狼》、《夜宴》等，最近电影《南京、南京》刚一上映，市场上就出现了盗版碟片，速度之快，投放之广。一些不法分挺而走险，从境外走私大量淫秽色情光盘，贩卖、传播，严重污染了社会文化环境。现在网络侵权行为也越来越严重，一些网吧未经权利人许可，随意下载、复制影视作品，并通过私设的服务器在网吧场所传播。这种侵权盗版违法行为，南京曾有11家网吧因未经许可，复制、传播电影《无极》而被广东中凯公司起诉，因盗播侵权行为成了被告。目前，侵权盗版行为的泛滥，种类之多，危害之大，让出版社震惊，已引起了全社会的广泛关注。

二、侵权盗版制品已对社会造成极大的危害

   我国是出版物市场大国，又是电影、音像等文化产品侵权盗版的重灾区，盗版制品的泛滥已对社会带来了极大的危害。一是侵犯知识产权，损害著作人的合法权益，严重制约了中国民族产业的发展。二是扼杀原创精神。因惧怕盗版冲击，一些优秀作品难以面世，无疑会打击创作者和出版者的积极性，致使文化生产力萎缩。三是严重危害国家文化安全。一些侵权盗版的影视音像产品、网络游戏产品逃避政府监管，不经审查程序，擅自通过走私、网络下载和非法复制等渠道流入中国文化市场，不仅危害文化市场秩序，而且严重危害国家文化安全。四是形成地下经济，偷逃国家税收，损害国家利益，破坏社会主义市场经济秩序。在走私盗版的挤压下，中国的电影票房和音像发行收入不能快速增长，一些门票收入甚至还大幅度下降。音像业未能对我国经济增长产生应有的拉动作用，很重要的原因就是相当一部分市场份额被地下经济占领。五是造成不公平竞争，挤压正版经营，危及我国民族音像业的生存与发展。盗版由于没有版费、税收等支出，成本大大低于正版，致使正版无法在价格上取胜，势必形成正不压邪。近年来国内合法音像生产单位效益普遍下滑，正版音像市场出现萎缩。六是肆意传播国家禁止传播的内容，污染社会风气，冲击民族的道德、价值观，破坏社会主义精神文明建设。一些侵权盗版产品有的含有反动、色情、淫秽、赌博、暴力等国家禁止传播的内容，侵占了民族文化的生存空间，损害了未成年人的身心健康，腐蚀了人们的思想意识，对社会稳定构成了严重威胁。七是粗制滥造，以假乱真，蒙骗、坑害消费者，侵犯了解消费者的合法权益。从技术上讲，盗版的图书和音像产品在印刷质量、音质画面都无法达到正版的水平，加上盗版者惟利是图，在制作上偷工减料，不仅损害播放设备，也削弱了消费者对艺术品全面、真实欣赏的乐趣。八是寻求权力保护，引发腐败，损害政府管理权威，为不法分子营造了“防空洞”，助长了盗版气焰，特别是中国已加入了世界贸易组织，任何违反约定俗成国际公认的行为规则，都将会给我国造成不良的国际影响。

三、出版物市场管理艰难的原因分析

近年来，国家积极开展对出版物市场的整治，不断加强对“扫黄打非”工作的组织领导，加大人力物力的投入，但对各级政府强化文化管理部门的职能体系方面还存在着一些不完善之处，特别是基层文化主管部门在实际工作中面临的困难最大，有时出现了“扫黄打非”扫不完、打不尽的被动局面。分析造成侵犯盗版活动屡禁不止原因有以下几方面：一是环境复杂，“扫黄打非”战线敏感问题逐年增多。境外盗版集团大量潜入中国内地市场，并有组织、有计划、有步骤、有预谋地向我国输入相当数量危害国家利益和安全的出版物，进行思想文化渗透，盗版活动变的日益严重。二是不法分子的违法手段日益狡猾、隐蔽。一些地下批销网络有的已成团伙化，由黑社会势力操作，形成了一个跨地区的较完整、较隐蔽的体系，给执法部门打击取缔带来了较大的难度。三是非法出版物买方市场空前活跃。我国尚处于社会主义初级价段，人民群众收入水平相对较低，尽管盗版制品品质低劣，但其低廉的价格对广大中低收入人群却颇具吸引力。这种错误的消费观念不仅诱发扭曲了人们的消费行为，还为盗版业提供了买方市场。四是与国内的经济形势有关。随着改革的不断深入以及当前金融危机影响，再加上起点低、成本小、经营活特点，许多人做起了音像制品、图书杂志的生意，其中有的因为法律意识淡薄而从事了非法的经营活动。在印刷行业，由于企业竞争激烈，没有业务做的到处“找米下锅”，使盗版书刊生产印刷非常方便。有的印刷厂只考虑经济效益而忽视国家的法规，明知是盗版的、非法的也照样接纳业务。一些地下印刷厂更是肆无忌惮，唯利是图，置国家法律不顾，大量印刷有严重政治问题的非法报纸、书籍。五是“扫黄打非”执法力量薄弱。庞大的出版物市场与单一的管理队伍、繁重执法任务与落后的办案手段形成较大的矛盾。南京市现有的庞大市场，各区县的文化执法管理人员却明显不足，既要做好行政许可工作，又要组织对违法经营活动的执法行动，长期超负荷，难以承担歌舞娱乐场所、出版物市场等10多个项目的日常管理工作。六是行政管理体制不健全。现在南京市许多区县文化市场管理机构、执法装备、办案经费及稽查人员编制问题长期没有得到解决。各区县的管理机构名称和人员编制不统一，稽查人员没有制服、外出执法没有车辆，有的因人手不够不得不聘用临时工来充实，这些都与管理所承担的任务极不适应。七是缺乏相应配套法律保障。文化部门在行政执法过程中，如没有公安部门人员的配合是很困难的，少数违规经营者不服从管理，抗拒执法，围攻执法人员的事件在屡有发生，没有相应法律保障和配套应急措施，稽查人员的人身安全得不到保证，不利于对违法犯罪行为进行及时有力的处罚和制裁，影响了文化行政部门在市场管理中的权威。八是管理机构协调不一。文化市场管理政出多门，存在着多头管理、左右交叉、上下错位的状况，没有能真正形成合力，有时各部门还存在着推诿、扯皮、相互埋怨的情况。九是缺乏有效的监督制约机制。现在一些地区还存在着地方保护主义的温床，有不少人对打击盗版、保护知识产权不够重视，对盗版的危害认识不足，重“扫黄”，轻“打非”，有的甚至认为盗版无害、群众需要、适应经济发展，对盗版采取姑息纵容的态度。这种缺乏监督、制约、激励的机制势必造成有法不依、执法不严的状况，给出版物市场管理和“扫黄打非”工作制造了极大的障碍。

四、打击侵权盗版的对策举措

日前，国家知识产权局与江苏省政府签署了创建实施知识产权战略示范合作协议，这是贯彻落实科学发展观，推动国家知识产权战略大实施，促进区域知识产权工作全面开展的重大战略实施，对文化市场的管理，打击侵权盗版，保护知识产权，提出了更高的要求。开展“扫黄打非”斗争，既是一项持久、长期的工作，又是光荣而艰巨的任务，为建立一个规范有序、健康繁荣的出版物市场，必须以高度的责任感使命感，拿出切实举措，抓紧、抓好、抓出成效。

一是建立行政处罚与刑事处罚相衔接的机制。面对出版物市场侵权盗版行为屡禁不止、屡打不绝的现实，必须充分发挥刑事司法手段的作用，加大对盗版侵权的打击力度，依照《最高人民法院关于审理非法出版物刑事案件若干问题的解释》，把盗版经营者送上法庭，推动出版物市场行政执法向公安机关移送涉嫌犯罪案件、促进行政执法与刑事执法的有效衔接。

二是政府各部门要明确职责、密切配合。针对目前多头管理、责任不明等问题，要确立“扫黄打非”主管部门和配合部门的职责，明确责任。加强各行政执法部门组织领导和统一协调，集中力量开展联合执法行动，建立组织更为方便、行动更为灵活的文化市场区域执法协作网络。加大对盗版分子的威慑力，打破地方保护，破除黑恶势力的干扰，压制住不法分子的器张气焰，树立文化行政执法部门的权威。

三是要加强文化市场执法队伍建设。为加强对执法人员的约束力和监督，确保执法合法性和公正性，首先要加强执法人员的法律法规学习，增强依法行政的意识，提高执法队伍的整体素质。政府部门要切实解决好各个基层文化行政执法机构的人员编制、执法装备、工作经费等问题，切实加强“扫黄打非”第一线的工作力量，使之能更好地适应新形势的需要。

四是要进一步强化长效管理机制。要把集中行动与职能部门的日常管理紧密结合起来，坚持开展持久性地出版物市场整治和“扫黄打非”工作，做到日常管理更严、更频繁，集中行动更及时，打击违法更狠更有力。采取异地联合执法机制，对重点部位集中力量打歼灭战，严打地摊游商，严惩犯罪分子。对校园周边重点地区严查严管、加大整治力度，为未成年人健康成长创造良好的文化环境。

五是抓好文化市场建设，促进出版物市场健康有序的发展。出版物市场是文化产业中发展最为迅速、最为活跃、最具规模的市场，政府部门不仅要抵制非法盗版制品的侵入，还要积极构建正版制品快速流通渠道，扶持正版制品行业的繁荣发展，大力引进正规音像店、书店在各区域落户，让正版图书和音像制品占领市场，以满足人们日益增长的精神文化需求。