夫子庙商贸区（以下简称商贸区）是一个集旅游、商贸、饮食、娱乐为一体的国家4A级景区，每年前来旅游的游客达到数千万人，是我区三个文明建设最重要的展示窗口。区域内众多企事业单位中有大量流动人口从业人员，他们对商贸区经济社会的发展起到了十分重要的推动作用。但是,流动人口因其居无定所、劳无定职、行无定踪而成为流动人口计划生育管理服务的难点人群。进一步加强对商贸区流动人口计划生育管理服务工作是我区贯彻基本国策、建设和谐秦淮的重要任务。如何寻找一个优于现行办法的管理服务模式，已成为迫切需要研究和解决的一个重要课题。今年5—6月份，我们通过发放调查问卷、走访部门等形式对商贸区流动人口计生工作的现状进行了调研，对构建商贸区流动人口管理服务的新模式做了初步思考。 一、夫子庙商贸区流动人口计划生育工作开展的基本情况 近年来，在区委、区政府的高度重视下，我区各级计生组织在商贸区流动人口计划生育管理服务方面做了大量工作，取得了极大成效。区政府对商贸区流动人口计生工作做出了明确规定，根据属地化管理的要求和区域管理的特殊现状，将商贸区纳入街道计生管理体系之中，夫子庙街道为商贸区计划生育属地化管理的主要责任单位。区政府与夫子庙街道、夫子庙管理办公室（以下简称夫管办）分别签订计划生育管理责任书，要求两个部门都必须对商贸区计划生育管理承担相应的责任，并成立了公安、计生、工商、卫生等部门共同参与的商贸区流动人口管理小组，明确了夫子庙街道、夫管办、企事业单位及社区在商贸区计划生育管理中各自的职能定位。根据企事业所单位处的地理位置和行业特点，将商贸区分为五大责任片区，由计生工作突出的企业计生专干担任计生责任片的片长，夫管办的干事担任各片区计生工作联络员。同时，加强社区对企业的管理和服务，将各社区居委会与相邻的片区结成双向服务联络员，各企业计生干部或片区联络员负责将每月发生的相关信息传递到双向服务的社区，由社区做好信息沟通反馈工作。 上述有益的探索和经验，为我们构建商贸区流动人口计划生育管理服务新模式奠定了重要的基础。但我们必须清醒认识到商贸区流动人口计生工作仍然是我区计生工作的难点和薄弱环节，突出表现在对企业流动人口从业人员计划生育主管责任部门的管理缺位。据统计，目前商贸区企事业单位总数是485家，其中旅游局管4家，占0.83%；股份公司管3家，占0.62%;文化局管2家，占0.41%，而剩下占总数的98.14%的476家企业基本上处于无人管理的状态（见图1）。商贸区全方位的计生管理服务的格局还没有完全形成,计生工作还面临许多问题。 图1. 商贸区企事业单位计生工作主管责任部门构成图 二、夫子庙商贸区流动人口计划生育管理和服务工作的存在问题及原因分析 （一）存在问题 1、流动人口计划生育管理和服务工作中存在着“四个不清”问题 一是计生对象基本情况不清。商贸区流动人口总数、流动人口中育龄妇女数及所占比例等情况都不是很清楚的。 二是计生局所掌握的流动人口计生管理情况不清。商贸区绝大多数企事业单位并未与有关责任部门签订目标管理责任书，因而计生局无法全面掌握这些企业对流动人口中从业人员的计划生育的管理服务情况。 三是流动人口对自己的权益不清。大部分流动人口对属于自己的显性权益关心得多，忽视了计生等隐性权益。 四是责任是否到位不清。计划生育目标责任书的形式重于实质，责任有没有落实到位不清，企业如何执行人口法、如何采取措施保障妇女权益不清，没有签订责任书的更是无法界定责任，管理存在盲区。 2、流动人口计划生育管理和服务工作中存在着“四难”问题 一是婚育信息掌握难。据调查，流动人口的《婚育证明》（从户籍地开具）持有率只有10%。流出地人口计生部门工作不到位，流入地计生部门就无法及时、准确掌握婚育动态。 二是合法权益保障难。流入地计生部门和用工单位还没有将流动人口真正纳入像常住人口和正式职工一样的管理服务，流动人口难以真正享受同等的计划生育生殖健康和免费服务。同时，流出地对外出计划生育家庭的奖励和优惠政策不兑现，流动人口依法应得到的服务往往落空。 三是单位职责履行难。大多数非公企业的法定代表人或单位负责人认为企业只要依法纳税就行了，计划生育是政府的事，与企业无关。过去对国有企业有包含计划生育“一票否决权”的年度考核，而目前对非公企业缺少相应的制约手段，计生工作在一定程度上处于无人管的状态。 四是管理服务渗入难。一些招商部门或市场管理方都忽略在招商时设置有关计生工作的前置条件，《计划生育责任书》签订率低。经营户经常变换，计生管理服务难以渗透和落实到位。 （二）原因分析 1、思想层面：认识上有偏差 一是由于多年来低生育水平相对稳定，部分同志盲目乐观、麻痹松懈，在工作中只重视招商引资，而忽视了后续的对企业流动人口计划生育的管理服务。二是一些企业主、个人甚至包括个别领导干部对“一对夫妻，一个孩”的计划生育观念认识不深，还存在“一个孩子太少，两个孩子正好，一男一女最好”的观念，弱化了计生管理的力度。三是社会上出现所谓“放开二胎”的传闻，引起群众的误解和部分基层同志的疑惑，工作难度进一步加大。 2、制度层面：政策有缺陷 目前，关于指导流动人口的计划生育工作方面的政策有很多，据不完全统计，如《流动人口计划生育工作管理办法》、《江苏省人口与计划生育条例》、《流动人口计划生育管理和服务的若干规定》、《江苏省流动人口计划生育管理暂行规定》、《南京市人口与计划生育规定》等，其中关于流动人口计划生育管理和服务的规定近百条之多，多数政策内容相同或相似，规定过于笼统，可操作性不强，现实中很难落实。 3、管理层面：管理缺位 目前，商贸区流动人口的计划生育管理服务工作的具体责任主体应是夫子庙街道，还是夫管办？按权力义务相统一的关系来说，责任主体应是夫管办。因为，现在的夫管办职能已经覆盖了区域内的城管、城建、招商引资、税收（原属夫子庙街道的职能）等等，既然区政府赋予了夫管办这些权力，它就应该履行相应的义务，其中包括企业流动人口从业人员计划生育管理服务。按照计划生育属地化管理的要求，责任主体则是夫子庙街道，但它既然没有相应的权力，在实际中当然不愿且难以履行相应的义务。长期以往，大家都强调夫子庙街道和夫管办都应该负责商贸区流动人口计划生育的管理服务，而实际上两家都没有管。从管理体制来看，商贸区计生工作属地管理的“地”的概念是模糊的，这是管理缺位的症结所在，也是商贸区计划生育管理存在诸多问题的主要原因。 4、操作层面：缺少协调和配合 公安、工商、劳动和社会保障、建设、房产、卫生等部门在商贸区流动人口的计划生育工作中应当履行的职责还不能有效体现，有些政策不配套和条块要求不协调，综合治理措施落实难，如将查验流动人口婚育证明作为办理相关证件前置条件的要求并没有很好落实，未办证的情况也没及时通报社区。 5、监督层面：缺少考核 以前，我们未把商贸区流动人口的计划生育工作的管理服务纳入夫子庙街道和夫管办党政目标责任制，未列入机关效能考核，流动人口的计划生育工作成了检验部门工作绩效的“软指标”。 三、构建夫子庙商贸区流动人口计划生育管理服务新模式的措施 基于上述分析，我们建议在夫子庙商贸区进一步落实党政目标责任制，以条条管理为主线，以块块管理为落脚点，条块结合，落实属地管理责任。建立以加强责任部门的管理服务为重点，以建设动态数据库为平台，以加强考核为手段，以社区为中心的流动人口计划生育属地化统一管理服务的新模式，希望能从体制上解决商贸区流动人口计生工作管理服务难的问题。 （一）加强领导，提高认识 要进一步加强商贸区流动人口计划生育的统一管理，将商贸区流动人口计划生育管理服务从部门行为上升为政府行为，成立由分管区长任组长，区人口计生局局长、夫管办主任、夫子庙街道办事处主任为副组长，区域内相关部门和单位分管领导为成员的商贸区流动人口计划生育工作领导小组，领导小组办公室设在区人口计生局，负责协调相关方面的工作，做到决策到位、协调到位、保障到位、服务到位。出台《秦淮区夫子庙旅游商贸区流动人口计划生育管理办法》，为逐步建立稳定、长效的计划生育管理服务机制提供政策依据。要进一步提高搞好商贸区流动人口计划生育管理服务的重要性和紧迫性的认识，切实增强国策意识、政治意识、大局意识、责任意识和协调意识，为全面提升我区特色区域流动人口计划生育管理服务水平奠定思想基础。 （二）明确职责，落实责任制 对流动人口计生工作管理的关键要找到“谁来管”的问题。基于上述分析，我们认为，坚持计生工作属地管理和责任部门具体管理相结合的原则，在商贸区流动人口计划生育工作领导小组的领导下，建立流动人口计划生育统一管理体制。具体可以由商贸区流动人口计划生育工作领导小组分别与夫子庙街道、夫管办、旅游局、文化局等部门签订责任书，各部门再实行二级责任分解或三级责任分解，各层级均实行“一把手”负总责制度，并明确各自职责。形成以《计划生育责任书》为载体的纵向到底、横向到边的责任网（见图2）。
街道
图2. 《计划生育责任书》的签订构架图 有关部门具体的职责分工如下： 1、夫子庙街道办事处 按照“属地管理”原则，负责对夫管办的流动人口计划生育管理服务工作进行指导监督和检查；负责对片区联络员进行人口和计划生育工作业务培训；指导社区居委会在商贸区开展人口和计划生育各项服务活动；指导监督社区居委会做好商贸区《流动人口计划生育责任书》和《流动人口婚育证明》的办验证工作。 2、夫管办 负责商贸区内所有非公企业及个体工商户（门面店）流动人口的计划生育管理和服务，和夫子庙街道办事处共同与这些企业及个体工商户（门面店）签订计划生育目标管理责任书，指导并监督企业落实计划生育法定代表人责任制；健全人口和计划生育工作组织网络，建立本系统各片区联络员与所在区社区居委会的计划生育工作联系制度，接受所在社区的计生工作指导；建立人口和计划生育工作台帐；指导和监督非公企业落实育龄妇女的权益保障；配合社区居委会和区流管办做好《流动人口计划生育责任书》和《流动人口婚育证明》的办验证工作。 3、企事业单位 明确专门人员负责本单位的人口与计划生育工作；负责本单位员工的人口与计划生育法律、法规、政策的宣传教育；了解和掌握本单位员工婚育信息，为员工出具相关计划生育证明；承办本单位员工计划生育奖励政策兑现工作，维护实行计划生育员工的合法权益；督促外地员工及时办理《流动人口婚育证明》；建立计划生育工作台帐，及时向片区联络员反馈育龄妇女的各种动态信息。 4、文化局、旅游局、卫生局、教育局 负责指导并监督在商贸区内的所属单位落实计划生育法定代表人责任制，按照与区政府签订的人口和计划生育目标管理责任书的要求，对招用的流动人口进行计划生育管理服务。 5、区流管办 按照《秦淮区流动人口专职协管员计划生育工作绩效考核评比办法》要求，与社区居委会共同做好商贸区《流动人口计划生育责任书》和《流动人口婚育证明》的办验证工作。 要强化各部门在商贸区流动人口计生管理方面的职责，加强协调配合，畅通联系渠道，逐步建立起在商贸区流动人口计生领导小组领导下，以社区为中心的各有关部门“信息互通、管理互补、服务互动”的工作机制，真正形成商贸区流动人口计生管理工作的整体合力。 （三）搭建信息化平台，实现动态管理 要以建立健全区域性动态数据库为目标，以信息化为手段，加快三个层级的信息化平台建设。一是区人口计生部门要建立总的计生数据平台，对区域流动人口的计生工作实行动态管理，并对各基层单位上报数据进行及时处理；夫管办、街道、文化局等相关部门共享数据平台信息，并负责对信息平台及时接受和反馈。二是作为流动人口生活终端的社区，要加强信息化建设，将暂住人员信息通过数据平台实现一一对应，确保暂住人员计生工作的管理服务到位。三是作为流动强人员工作终端的企事业单位或个体工商户，要强化责任意识，以街、社区为单位加信息化建设，及时将用工信息上传信息平台。通过上述三个层级的信息化建设，对流动人员实行动态化管理，实现数据的精确化，最大可能地实现流动人口计生工作全覆盖。 （四）严格目标考核，有责任有落实 区人口计生局要按照区政府与夫子庙街道和夫管办等部门签订的《人口和计划生育目标管理责任书》要求，依据《秦淮区部门人口和计划生育目标管理考评细则》和《秦淮区街道人口和计划生育目标管理考评细则》，每年底对夫子庙街道、夫管办等部门的人口和计划生育工作进行考核，实行“一票否决”，并将考核结果纳入区机关效能建设考核。同时，要加强年中和日常考核。 用人单位要严格按照《南京市人口与计划生育规定》，对所录用的流动人口发现没有《流动人口婚育证明》的，应及时报告；旅游局、文化局、夫管办发现单位没有履行告知、报告义务的应责令改正，拒不改正的，严格按照有关规定给以经济处罚。 （五）协会参与，探索自主管理服务 可以借鉴我区在红花街道、大明路汽车一条街相对成熟的计划生育协会建设的经验，在夫子庙商贸区建立计划生育协会，强化居民自治功能和服务功能。商贸区主要是企业和个体工商户，可以建立经理人计划生育协会，并制定章程，将流动人口的计划生育责任制明确写进章程，实行经理负总责。同时，在协会中实行“经理包区、小组长包片，会员包摊位”的“三包”制度，充分发挥协会在计划生育工作中的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的作用。 流动人口计生工作是项全新的系统工程，目前在全国还没有固定通用的有效模式，像夫子庙这样非常典型的商贸区更没有成功的经验可以借鉴，这就需要我们总结经验，不断探索，由易到难，积极构建富有实效的以社区为中心的流动人口计划生育属地化管理服务的新模式，为全面提升商贸区流动人口计划生育管理服务水平而不懈努力。 |
